Adunanza della Sezione Prima 31 Ottobre 2001

N. Sezione 955/2001.

ESAMINATI gli atti e udito il relatore-estensore Consigliere Alessandro Pajno;

PREMESSO in fatto:

La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – espone che con ordinanza del giorno 11 aprile 2001 il Tribunale di Sanremo, adito dal Prof. Gerboni con ricorso proposto contro i Provveditorati agli studi di Cuneo e Imperia, disponeva l’inoltro degli atti di causa all’ARAN, affinché quest’ultima provvedesse alla convocazione delle organizzazioni sindacali per l’interpretazione autentica dell’art. 18 del contratto collettivo nazionale quadro del 7 agosto 1998 sull’utilizzo dei diritti e delle prerogative sindacali, in applicazione dell’art. 64 del d. lgs. n. 165/2001. L’ipotesi di accordo di interpretazione autentica veniva siglato il 31 maggio 2001 dall’ARAN e dalla medesime Confederazioni sindacali firmatarie del contratto da interpretare, ad eccezione di CONFSAL, RDB/CUB e UGL..

L’ipotesi di accordo veniva sottoposta, ai sensi dell’art. 47 d. lgs. n. 165 del 2001, al Consiglio dei Ministri, che si esprimeva favorevolmente nella riunione del giorno 11 luglio 2001; nella seduta del 26 luglio 2001 su di essa si esprimeva favorevolmente l’organismo di coordinamento dei Comitati di settore, ai sensi degli artt. 47, comma 4 e 41, comma 6, del decreto legislativo n. 165/2001. L’ipotesi di accordo veniva trasmessa alla Corte dei Conti ed al Tribunale di Sanremo, con riserva di inviare a quest’ultimo, il testo definitivo, in esito al completamento della procedura di cui all’art. 47 del d. lgs. n. 165 del 2001.

Tanto premesso, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della Funzione Pubblica – (che, una volta ottenuta la certificazione di cui all’art. 47 d. lgs. n. 165/2001, dovrebbe convocare le Organizzazioni sindacali firmatarie dell’ipotesi di accordo per la sottoscrizione definitiva) espone che si è posto un problema interpretativo, occasionato dalla rimostranza di una confederazione sindacale (la CONFSAL), firmataria dell’Accordo del 7 agosto 1998, ma non della successiva ipotesi di accordo sull’interpretazione autentica.

Si tratta, in particolare, di stabilire se, in sede di interpretazione autentica di un precedente accordo collettivo, sia necessaria la sottoscrizione di tutte le organizzazioni sindacali firmatarie dell’accordo medesimo, ovvero se, ai fini della sottoscrizione dell’accordo interpretativo (o modificativo), sia sufficiente acquisire il consenso delle associazioni sindacali che rappresentino, nel loro complesso, il 51% come media tra dato associativo e dato elettorale nel comparto e nell’area contrattuale, o almeno il 60% del dato elettorale nel medesimo ambito (art. 43, comma 3, d. lgs. n. 165 del 2001).

Osserva, in proposito, il Dipartimento della funzione pubblica, che l’art. 64, comma 2, del d. lgs. n. 165 del 2001, nel porre la disciplina concernente la verifica della possibilità di un accordo sull’interpretazione autentica del contratto collettivo, volto a risolvere in via pregiudiziale una questione concernente l’interpretazione di clausole di tale contratto, necessaria per la definizione di una controversia individuale di lavoro, richiama espressamente l’art. 49 del medesimo decreto legislativo, e non il precedente articolo 43, riguardante la rappresentatività sindacale ai fini della contrattazione collettiva. In presenza di tale situazione, due sembrerebbero, pertanto, essere le soluzioni possibili, al fine di stabilire la rappresentatività richiesta ai fini della sottoscrizione degli accordi di un’interpretazione autentica.

Secondo una prima prospettiva, potrebbe ritenersi necessario che all’accordo interpretativo aderiscano tutte le associazioni firmatarie dell’accordo originario. Tale soluzione si fonderebbe sul carattere novativo dell’accordo interpretativo.

Secondo una diversa prospettiva, occorrerebbe, invece, prendere le mosse dalla portata generale dell’art. 43, comma 3, in tema di contrattazione collettiva nazionale, con la conseguenza che il raggiungimento, da parte delle organizzazioni sindacali firmatarie dell’accordo originario, del livello di rappresentatività ivi indicato, dovrebbe essere ritenuto sufficiente ai fini della sottoscrizione dell’accordo intepretativo.

CONSIDERATO:

1. Il Dipartimento della Funzione pubblica chiede di sapere se, in sede di interpretazione autentica dei contratti collettivi, prevista dall’art. 49 del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (e richiamata dall’art. 64, comma 2, del medesimo d. lgs.) "sia necessario ottenere la sottoscrizione di tutti i sindacati firmatari del contratto collettivo oggetto di interpretazione, ovvero se sia sufficiente acquisire il consenso del 51% di rappresentatività delle organizzazioni sindacali (come media tra dato associativo e dato elettorale, o in alternativa, quella del 60% come dato associativo)"; se, cioè, ai fini della sottoscrizione dell’accordo di interpretazione autentica di cui all’art. 49 del d. lgs. n. 165 del 2001, debba farsi applicazione della disposizione generale di cui all’art. 43, comma 3, del d. lgs. n. 165 del 2001, alla stregua della quale, appunto, l’ARAN sottoscrive i contratti collettivi verificando previamente, sulla base della rappresentatività accertata per l’ammissione alla trattativa sulla contrattazione collettiva, che le organizzazioni sindacali che aderiscono all’ipotesi di accordo rappresentino nel loro complesso almeno il 51% come media tra dato associativo e dato elettorale nel comparto o nell’area contrattuale o almeno il 60% del dato elettorale nel medesimo ambito.

2- Il quesito prospettato importa la determinazione del ruolo, nel quadro più generale della contrattazione collettiva per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche, di un istituto .- appunto, l’interpretazione autentica dei contratti collettivi – che pare essere stato caratterizzato da vicende, in qualche modo, tormentate, come sembra reso palese dalle numerose modificazioni intervenute nella relativa disciplina legislativa.

L’interpretazione autentica dei contratti collettivi è stata, infatti introdotta dall’art. 53 del d. lgs. 3 febbraio 1993 n. 29: tale disposizione è stata novellata dall’art. 24 del d. lgs. 546 del 1993 che, intervenendo sulla disciplina volta a regolare il rapporto tra l’accordo di interpretazione autentica e le controversie individuali (e che sembrava configurare l’intesa ex art. 53, dichiarando ad essa applicabile l’art. 2113, comma quarto cod. civ. come una sorta di transazione non impugnabile dai singoli lavoratori interessati), ha previsto l’efficacia di tale accordo sulle controversie individuali aventi ad oggetto le materie regolate dall’accordo medesimo "con il consenso delle parti interessate" (art. 53, comma 2, d. lgs. n. 29 del 1993, nel testo novellato dall’art. 24 del d. lgs. n. 546 del 1993).

In tale contesto, la dottrina ha, sin dall’inizio, visto nella norma dell’art. 53 del d. lgs. n. 29 del 1993, l’introduzione, sotto la veste, assai dubbia, del negozio interpretativo, di una vera e propria transazione collettiva, in funzione deflattiva della giurisdizione. La procedura prevista dall’art. 53 è stata pertanto considerata come lato sensu conciliativa in quanto volta a comporre una controversia sull’interpretazione dei contratti collettivi, mentre l’elemento dell’esistenza di una controversia (anche potenziale) sull’interpretazione del contratto collettivo è stata ritenuto necessario per integrare la fattispecie legale prevista dal medesimo art. 53 del d. lgs. n. 29 del 1993.

In questa prospettiva, è stata, pertanto, posta in dubbio la stessa qualificazione legale di interpretazione autentica fornita dal legislatore, a fronte di una considerazione transattiva dell’accordo interpretativo; la previsione normativa espressa dall’efficacia retroattiva dell’accordo, contenuta nell’art. 53, del tutto superflua ove si fosse dinanzi ad una sua interpretazione autentica, ha fatto ritenere che, in virtù dell’accordo, si fosse di fronte ad una nuova clausola contrattuale, destinata a sostituire – come chiarisce lo stesso art. 53 – la clausola controversa e non ad una clausola contrattuale meramente interpretativa, destinata, in quanto tale, non a sostituire ma ad affiancare la clausola interpretata.

La revisione della norma, operata con il d.lgs. n. 546 del 1993, anche per far fronte alle perplessità, sotto il profilo costituzionale, generate dal testo originario dell’art. 53, se ha continuato a sovrapporre lo schema del negozio interpretativo a quello della transazione collettiva, ha tuttavia introdotto, come è stato osservato, un regime giuridico volto a consentire, per il futuro, una nuova disciplina contrattuale, sostitutiva di quella oggetto di interpretazione, e a predisporre, per il passato, uno schema di transazione a disposizione delle parti di controversie individuali.

La disciplina sopra descritta è stata, tuttavia, nuovamente modificata dal d. lgs. n. 80 del 1998 che, da una parte, ha, con l’art. 43, abrogato il secondo comma dell’art. 53, che regolava l’effetto dell’accordo interpretativo sulle controversie individuali attraverso il meccanismo del consenso delle parti interessate, e dall’altra, introdotto, con l’art. 68 bis, l’accertamento pregiudiziale sulla efficacia, validità ed interpretazione dei contratti collettivi, prevedendo, nel caso di controversia individuale in cui appaia necessario risolvere in via pregiudiziale una questione del tipo di quella sopra ricordata, la possibilità per il giudice di indicare, con apposita ordinanza, la questione da risolvere, e di demandare all’ARAN la verifica della possibilità "di un accordo sull’interpretazione autentica del contratto o accordo collettivo, ovvero sulla modifica della clausola controversa", rinviando, nel contempo, la controversia individuale ad una nuova udienza di discussione da celebrarsi non prima di centoventi giorni dalla data dell’ordinanza medesima. L’art. 68 bis, comma 2, prevede, altresì, espressamente, l’applicabilità, all’accordo sull’interpretazione autentica o sulla modifica della clausola controversa, della disciplina dell’art. 53, mentre il successivo comma 3 dispone che, in caso di mancato accordo, il giudice decida sulla questione oggetto di interpretazione autentica con sentenza immediatamente ricorribile per cassazione.

La disciplina introdotta con il decreto legislativo n. 80 del 1998 è stata, adesso, integralmente riprodotta nel d. lgs. 30 marzo 2001 n. 165, recante norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni. In particolare, l’at. 53 del d. lgs. n. 29 del 1993, come da ultimo modificato dal d. lgs. n. 80 del 1998, è stato trasfuso nell’art. 49 del t.u.; l’art. 68 bis del d. lgs. n. 29 del 1993 è stato, invece, riprodotto nell’art. 64 del medesimo testo unico.

Le modifiche introdotte con il decreto legislativo n. 80 del 1998 (ed ora interamente riprodotte con il d. lgs. n. 165 del 2001) hanno significativamente modificato la disciplina dell’interpretazione autentica, soprattutto nel suo rapporto con le controversie individuali. In primo luogo, infatti, risulta fortemente accentuato dal nuovo regime la funzione deflettiva del ricorso alla tutela giurisdizionale: il d. lgs. n. 80 del 1988, pur non avendo configurato l’interpretazione autentica come collegata necessariamente e strutturalmente ad una controversia individuale in atto, ha tuttavia esteso espressamente il regime giuridico proprio di essa – e quindi, anche, la capacità dell’accordo interpretativo di sostituire, con effetto ex tunc la clausola interpretata – all’accertamento pregiudiziale, in tal modo evidenziando come essa, in via normale, non solo definisce una controversia, ma tende a sostituirsi, prevenendolo, all’accertamento giudiziario. In secondo luogo, la nuova disciplina affida l’operatività dell’accordo interpretativo nei confronti delle controversie individuali non più all’accordo delle "parti interessate", ma al meccanismo processuale predisposto dall’art. 68 bis del t.u. n. 80 del 1998 (oggi art. 64 del t.u. n. 165 del 2001), ed in particolare, alla vincolatività, nel processo in relazione al quale è stato azionato l’accertamento pregiudiziale, dell’accordo sull’interpretazione autentica o sulla modifica della clausola controversa.

La nuova regolamentazione, infine, sembra rendere ulteriormente evidente la natura novativa dell’interpretazione autentica e del relativo accordo. In particolare, assai significativo appare il fatto che l’art. 68 bis (oggi art. 64 del t.u. n. 165 del 2001) riferisca espressamente l’accordo, oltre che all’interpretazione autentica del contratto, anche alla modifica della clausola controversa. La circostanza, poi, che l’effetto di sostituzione della clausola interpretata, con effetto della data di vigenza del contratto collettivo, risulti riferito dall’art. 68 bis, in forza del richiamo in esso contenuto all’art. 54 del d. lgs. n. 80 del 1998, sia all’accordo modificativo che a quello interpretativo, sembra rendere evidente la natura di novazione oggettiva propria dell’interpretazione autentica dei contratti collettivi.

3. Le osservazioni sopra esposte con riferimento alle vicende, anche relative alla disciplina positiva, dell’interpretazione autentica dei contratti e degli accordi collettivi, rendono palese come sia da condividere la tesi che richiede, ai fini della conclusione dell’accordo interpretativo o modificativo, la sottoscrizione di tutte le parti che, a suo tempo, hanno sottoscritto il contratto collettivo , e quindi, anche di tutte le associazioni sindacali che, ammesse alla contrattazione collettiva, hanno sottoscritto il contratto o l’accordo collettivo in applicazione della disciplina dell’art. 43, terzo comma, del t.u. n. 165 del 2001.

Giova in proposito ricordare che l’interpretazione autentica, quale è disciplinata dall’art. 49 del t.u. n. 165 del 2001 (e già dall’art. 53 del decreto legislativo n. 29 del 1993) non si presenta come un normale procedimento di rinnovo del contratto collettivo, in esito, ad esempio, alla fisiologica scadenza di esso (la durata dei contratti collettivi nazionali è disciplinata dalla contrattazione collettiva: art. 40, comma 3, t.u. n. 165 del 2001), ma come un episodio della vita e dell’applicazione di un contratto collettivo già vigente. Essa, in particolare, costituisce una fattispecie legale tipica, ancorata a presupposti specifici, costituiti, appunto, dalla esistenza di un contratto o accordo collettivo già concluso e tuttora vigente, e dalla esistenza di una controversia circa l’interpretazione di una clausola di esso. In presenza di tali presupposti, ed in relazione alla necessità di risolvere la cennata controversia, viene, così, attivata la procedura conciliativa prevista dall’art. 49 del t.u., che vede, da parte dei soggetti interessati, il compimento di una attività negoziale che ritorna sul negozio precedentemente concluso, interpretandolo e modificandolo. Appare, pertanto del tutto ragionevole che, conformemente ai principi generali, la legittimazione al compimento di tale attività negoziale di carattere sostanzialmente novativo spetti a tutti i soggetti che hanno preso parte al precedente accordo, e che, correlativamente, il nuovo accordo si perfezioni con la partecipazione di tutti i soggetti autori di quello da interpretare e modificare.

Gli esiti sopra esposti appaiono, d’altra parte confermati, sul piano della legislazione positiva, dal testo dell’art. 49 del t.u. n. 165 del 2001, secondo il quale, quando insorgono controversie sull’interpretazione dei contratti collettivi, sono, appunto, "le parti che li hanno sottoscritti" quelle che si incontrano "per definire consensualmente il significato della clausola controversa". La norma rende, pertanto, palese che la legittimazione a partecipare alla procedura (conciliativa) di interpretazione autentica spetta alle parti che hanno già sottoscritto il precedente accordo e che il nuovo accordo deve essere definito "consensualmente" e cioè con il consenso di tutte le parti che hanno sottoscritto il primo. Proprio perché quella di interpretazione autentica è una procedura conciliativa che si inserisce nelle vicende e nell’applicazione di un contratto collettivo già vigente, la norma stabilisce una autonoma legittimazione, coerente con la natura sulla procedura, sia per la partecipazione ad essa che per la definizione con il nuovo accordo. Non trovano, pertanto, applicazione, in presenza della speciale norma di cui all’art. 47, né l’art. 43, comma 1, del t.u. n. 165 del 2001, che stabilisce, attraverso il meccanismo della rappresentatività, la legittimazione delle organizzazioni sindacali con riferimento alle procedure di contrattazione collettivi, né il successivo art. 43, comma 4, che stabilisce la rappresentatività, (e quindi la legittimazione) alla sottoscrizione del contratto collettivo.

In questa prospettiva, appare del tutto ragionevole che l’art. 49 del t.u., richiami, ai fini della stipulazione dell’accordo interpretativo, le procedure per la contrattazione collettiva di cui all’art. 47, e non le norme sulla rappresentatività sindacale ai fini della contrattazione collettiva. Nel caso dell’interpretazione autentica la qualità di parte dell’accordo interpretativo è infatti, espressamente determinata, come chiarito dallo stesso art. 49, dalla qualità di parte dell’accordo oggetto di interpretazione, in relazione al quale hanno già trovato applicazione le norme di cui all’art. 40 del t.u., mentre la sottoposizione dell’accordo interpretativo alle procedure previste per la contrattazione collettiva si deve al fatto che esso è destinato a sostituire, con effetto ex tunc, la clausola interpretata, e deve, di conseguenza essere sottoposto, nell’interesse generale, ai pareri ed alle certificazioni previste dal medesimo art. 47. Ogni diversa interpretazione della norma, volta all’applicazione, ai fini della conclusione a sottoscrizione dell’accordo interpretativo, della disposizione di cui all’art. 43, comma 3, t.u. n. 165 del 2001, sembra porsi in contrasto con la natura conciliativa del procedimento di interpretazione autentica, ed appare obiettivamente incompatibile con la disposizione, contenuta nella ultima parte dell’art. 49, secondo cui l’accordo interpretativo sostituisce la clausola interpretata "sin dall’inizio della vigenza del contratto".

E’ evidente, infatti, che un effetto del genere appare possibile solo in presenza di un accordo interpretativo sottoscritto da tutte le parti che hanno, a suo tempo, sottoscritto il contratto collettivo interpretato; mentre un eventuale accordo interpretativo sottoscritto soltanto da alcune delle associazioni sindacali firmatarie dell’accordo oggetto di interpretazione non potrebbe che spiegare effetto ex tunc.

Se quindi, ai fini della conclusione dell’accordo interpretativo appare, in via generale, necessario il consenso di tutti i soggetti che hanno sottoscritto l’accordo originario, e quindi di tutte le organizzazioni sindacali firmatarie di esso, occorre, tuttavia, chiarire che sulla questione operano, secondo i principi generali, anche le vicende concernenti la giuridica esistenza di tali soggetti. Consegue da ciò che l’eventuale venir meno di una delle organizzazioni sindacali firmatarie del contratto collettivo interpretato non impedisce la conclusione dell’accordo interpretativo, con la partecipazione di quelle che sono succedute ad esse, o senza la partecipazione di queste, qualora si sia di fronte ad una mera estinzione dell’organizzazione, non accompagnata da fenomeni di successione o trasformazione.

4. Gli esiti interpretativi sopra esposti trovano una ulteriore conferma con riferimento alla fattispecie di cui all’art. 64 del t.u., e cioè allorché si sia di fronte ad un accertamento pregiudiziale sull’efficacia, validità ed interpretazione di un contratto collettivo (ed il quesito prospettato discende, appunto, secondo quanto riferisce il Dipartimento della funzione pubblica, da un procedimento del genere).

Qui, infatti, l’accordo interpretativo non è più soltanto il frutto di una procedura in senso lato conciliativa, ma costituisce un vero e proprio strumento alternativo alla tutela giurisdizionale; esso, pertanto, suppone una controversia individuale in atto, mentre la sua conclusione si risolve in una soluzione della controversia diversa da quella giurisdizionale (la tutela giurisdizionale è, infatti, temporaneamente impedita dallo svolgimento della procedura di interpretazione autentica: art. 64, comma 2). L’accertamento pregiudiziale si inserisce, infine, in un complesso procedimento, che contempla anche l’esito negativo della procedura volta all’interpretazione autentica, e la definizione della relativa questione da parte del giudice della controversia individuale, con sentenza immediatamente ricorribile per cassazione (art. 64, comma 3, t.u.).

In tale contesto, appare assai significativa la disposizione di cui all’art. 64, comma 5, del t.u., secondo cui l’ARAN e le organizzazione sindacali firmatarie del contratto collettivo possono intervenire nella controversia individuale di lavoro anche oltre il termine di cui all’art. 419 c.p.c., e sono legittimate alla proposizione dei mezzi di impugnazione delle sentenze che decidono la questione pregiudiziale (nel caso, evidentemente, di mancato accordo sull’interpretazione autentica). La norma configura un intervento autonomo o indipendente delle organizzazioni sindacali, anche con riferimento alla fase giudiziaria che ha per oggetto la soluzione della questione interpretativa già oggetto del procedimento di interpretazione autentica conclusosi negativamente. Una situazione processuale del genere non può che trovare il proprio fondamento nella qualità di parte necessaria del procedimento di interpretazione autentica (e dell’eventuale accordo), di tutte le organizzazioni sindacali a suo tempo firmatarie del contratto collettivo oggetto di interpretazione.

P.Q.M.

Nelle considerazioni sopra esposte è il parere del Consiglio di Stato.

Per estratto dal verbale

Il Segretario della Sezione

                                                    (Licia Grassucci)

Visto Il Presidente della Sezione (Paolo Salvatore)